La simplification s’impose : il est temps de repenser les dépenses fiscales

Le gouvernement fédéral s’est donné comme objectif officiel de « rebâtir un Canada meilleur et plus juste ». La réalisation de ses objectifs repose, dans bien des cas, sur les politiques fiscales et leur application.

Selon nos analyses, plus d’une trentaine de promesses électorales que veut réaliser le gouvernement actuel concernent la politique fiscale. Certaines d’entre elles prévoient l’introduction de crédits d’impôt personnels ciblés ou l’élargissement de crédits existants. Au fil du temps, de telles promesses électorales formulées par différents partis politiques ont fini par rendre le système fiscal plus complexe, sans que les résultats attendus soient toujours au rendez-vous.

Dans un contexte où le gouvernement fédéral et l’économie du pays doivent se renouveler, il est à notre avis temps de prendre du recul pour avoir une vue d’ensemble des choses. Avant de rendre le système fiscal plus complexe et inefficace pour les particuliers et les entreprises, le gouvernement doit trouver les meilleurs moyens d’utiliser ce système fiscal pour mettre en œuvre les politiques voulues dans l’intérêt public. Il doit notamment déterminer si les dépenses fiscales constituent la bonne approche pour lui permettre d’atteindre ses objectifs de manière efficiente et efficace.

Dans le présent document, nous expliquons pourquoi l’ajout de nouvelles dépenses fiscales doit faire l’objet d’une remise en question et pourquoi les dépenses fiscales actuelles doivent être examinées de façon plus approfondie. Selon nous, le gouvernement devrait :

• renverser le déclin de la compétitivité fiscale du Canada à l’échelle mondiale;
• évaluer les dépenses fiscales en fonction des critères appropriés;
• reconsidérer les dépenses fiscales proposées;
• faire un bilan des mesures prises antérieurement;
• relancer un examen exhaustif des dépenses fiscales;
• adopter une approche judicieuse en matière de fiscalité.

Renverser le déclin de la compétitivité fiscale du Canada à l’échelle mondiale

Le système fiscal du Canada constitue un levier crucial pour assurer la compétitivité de l’environnement commercial, permettre au pays d’attirer les talents, les entreprises et les investissements de l’international et favoriser une croissance économique soutenue ainsi que la prospérité de tous les Canadiens.

Or, une comparaison du système fiscal canadien à des points de référence internationaux révèle qu’il pourrait être plus efficient et plus concurrentiel. Par exemple :

• dans le classement de l’International Tax Competitiveness Index de 2021, le Canada se trouve en 20^e position parmi 37 pays de l’OCDE (deux positions plus bas qu’en 2019) et au 27^e rang pour ce qui est de la complexité de son système fiscal (alors qu’il était 16^e à cet égard en 2019);
• en 2020, le Global MNC Tax Complexity Project a attribué au régime d’impôt sur le revenu des sociétés du Canada la 27^e place parmi 69 pays au chapitre de la complexité fiscale, et la 39^e place pour la complexité de la législation même.

Pour se conformer à leurs obligations fiscales, les particuliers canadiens dépensent chaque année 7 milliards de dollars, soit 500 dollars par ménage, selon les dernières estimations disponibles. Le coût supplémentaire réel de cette complexité est analysé dans un article publié en 2018; les particuliers doivent notamment faire appel à des fiscalistes ou à des juristes et acheter des logiciels sophistiqués. En 2019, les entreprises canadiennes ont consacré en moyenne 131 heures pour préparer leur déclaration fiscale et payer leurs impôts, selon une étude de la Banque mondiale.

Étant donné les coûts d’observation importants au pays et la baisse de la compétitivité à l’étranger, il est grand temps de remettre en question tout ajout de dépenses fiscales à un système fiscal déjà complexe pour les particuliers et les entreprises.

Évaluer les dépenses fiscales en fonction des critères appropriés

Une « dépense fiscale » correspond à toute mesure qui sert à atteindre un objectif au coût de recettes fiscales inférieures, selon le rapport sur les dépenses fiscales fédérales pour 2021 du ministère des Finances du Canada. Il peut s’agir de crédits, de reports, de déductions, d’exonérations et de taux d’impôts ou de taxe préférentiels. Dans ses rapports annuels, ce ministère a établi des critères d’analyse des dépenses fiscales, notamment la nécessité d’une intervention gouvernementale, l’efficience, l’efficacité et l’équité.

Cependant, le vérificateur général du Canada a conclu en 2015 que le ministère des Finances du Canada n’évaluait pas systématiquement l’ensemble des dépenses faites au moyen du système fiscal et qu’il ne publiait généralement pas les résultats des évaluations effectuées. Dans son rapport, le vérificateur général a recommandé que toutes les dépenses fiscales fassent l’objet d’évaluations systématiques de leur pertinence et de leur rendement, et que les résultats obtenus soient communiqués aux parlementaires et au public.

En phase avec la recommandation du vérificateur général, nous sommes d’avis que toutes les dépenses fiscales doivent être évaluées à la lumière d’au moins trois critères clés.

1. La dépense est-elle efficace? Permet-elle de réaliser les objectifs énoncés?
2. La dépense est-elle efficiente? Les objectifs sont-ils réalisés à un coût raisonnable? Ses avantages dépassent-ils ses coûts? Est-elle facile à automatiser?
3. La dépense vient-elle complexifier inutilement le système fiscal? Quelle est son incidence pour les contribuables, les fiscalistes et les autorités fiscales comme l’ARC? Y a-t-il des moyens plus simples d’atteindre les mêmes objectifs (comme des subventions directes ou d’autres programmes de dépenses)?

Pour certaines dépenses, d’autres critères peuvent être importants – par exemple, l’équité entre différents types de bénéficiaires et différents niveaux de revenu. Généralement, les crédits d’impôt personnels ciblés favorisent un groupe de bénéficiaires au détriment des autres tout en augmentant la charge fiscale de l’ensemble des contribuables (si l’on suppose que les recettes perdues en raison des mesures fiscales ciblées doivent être compensées par des hausses d’impôts et de taxes). De plus, il est préférable de limiter les gains fortuits pour les contribuables : ceux-ci ne devraient pas bénéficier d’économies d’impôt pour un choix qu’ils auraient fait de toute manière par intérêt personnel ou commercial.

Au chapitre de l’efficience, les dépenses fiscales constituent un obstacle à l’automatisation des déclarations de revenus, que des pays comme la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont adoptée. Le régime d’imposition des particuliers y est nettement plus simple qu’au Canada.

Ici, au pays, l’ARC obtient déjà, de la part des employeurs, des banques et d’autres sources, la plupart des renseignements relatifs au revenu (à l’exception du revenu d’entreprise et de location) qui doivent figurer dans la déclaration de revenus. Or, pour demander de nombreux montants liés à ces dépenses fiscales, le contribuable doit présenter des reçus et d’autres renseignements que l’ARC n’a pas.

Avant de pouvoir envisager l’automatisation complète du processus de déclaration, le gouvernement devrait réduire les avantages fiscaux pour lesquels le fait d’y avoir droit est déterminé par le contribuable lui-même, puis fournir les documents justificatifs.

Reconsidérer les dépenses fiscales proposées

Pendant la campagne électorale de 2021, le Parti libéral du Canada a annoncé une trentaine de mesures fiscales, qui pourraient être mises en œuvre dans le budget de 2022 ou plus tard. Parmi les nouvelles dépenses fiscales promises :

• une déduction d’impôt unique pour les professionnels de la santé qui sont en début de carrière, pouvant atteindre 15 000 $ au cours de leurs trois premières années de pratique pour les aider à établir un cabinet médical;
• un nouveau type de compte d’épargne permettant aux Canadiens de moins de 40 ans d’économiser jusqu’à 40 000 $ et de retirer l’argent en franchise d’impôt pour l’achat d’une première habitation, sans devoir le rembourser;
• un crédit d’impôt maximal de 1 650 $ pour les personnes de 65 ans et plus qui veulent continuer de faire partie de la population active et qui gagnent un revenu de travail d’au moins 5 000 $;
• des crédits d’impôt ciblés, de 15 % des montants admissibles, notamment pour les :
  • frais de réinstallation des travailleurs des secteurs du bâtiment et de la construction (crédit maximal de 600 $);
  • coûts de rénovation d’une maison familiale en vue d’ajouter un deuxième logement pour y accueillir un membre de la famille élargie (maximum de 7 500 $);
  • coûts de réparation d’appareils électroménagers effectuée par des techniciens (maximum de 75 $).

Nous encourageons le gouvernement à évaluer ces dépenses fiscales avant de les mettre en œuvre, pour en déterminer l’efficience et l’efficacité potentielles, et pour établir dans quelle mesure elles ajouteraient de la complexité.

Par exemple, il semble douteux qu’une déduction fiscale de 15 000 $ étalée sur trois ans puisse amener un professionnel de la santé à établir un nouveau cabinet médical – mais elle constituerait un atout pour ceux qui comptaient déjà le faire, donnant ainsi lieu à un gain fortuit inapproprié.

Le même raisonnement s’applique au cas des travailleurs sans emploi du secteur de la construction, qui ne recevraient pas le crédit avant d’avoir produit leur déclaration de revenus, l’année suivante.

Le crédit d’impôt maximal de 75 $ pour les réparations d’électroménagers semble également être trop faible pour influencer les choix des particuliers. Comme dans le cas des crédits précédents pour les activités physiques et artistiques des enfants et du transport en commun, demander le montant n’en vaut peut-être pas la peine (le fait de conserver les reçus et de produire la demande de crédit est complexe pour les contribuables), ce qui remet en question l’efficacité potentielle de la mesure.

De prime abord, le crédit pour prolongation de carrière offert aux aînés au travail semble avoir certaines caractéristiques d’une dépense fiscale efficiente et efficace. Il serait simple à gérer étant donné les exigences actuelles en matière de suivi des revenus et les obligations de déclaration, et facile à automatiser. Il apporterait de plus un avantage équivalent aux personnes admissibles, quel que soit leur niveau de revenu. Les fiscalistes Evelyn Jacks et Walter Harder sont arrivés à la conclusion que le crédit aidera les personnes âgées qui travaillent et qui ne reçoivent pas encore de prestations du Régime de pensions du Canada (RPC) à compenser la hausse des coûts des cotisations à ce régime : « Si le but recherché est le maintien des aînés au travail, le crédit pourrait en influencer certains. »

Cependant, comme c’est le cas pour le crédit du Québec dont s’inspire la mesure fédérale, de nombreux aînés au travail n’y seront pas admissibles en raison du seuil minimal de revenu de 5 000 dollars. Jacks et Harder soulignent de plus que le crédit vient ajouter une complexité considérable étant donné son interaction avec le Montant en raison de l’âge : lorsque le revenu dépasse certains niveaux, les deux crédits peuvent faire l’objet d’une double récupération.

Il ressort de cet exemple que même les crédits qui semblent efficaces et efficients doivent faire l’objet d’évaluations. L’analyse des répercussions du crédit provincial au Québec pourrait constituer un bon point de départ.

Nous estimons que le ministère des Finances du Canada doit, avant de modifier les dépenses fiscales, à tout le moins les évaluer adéquatement à la lumière des principaux critères (efficacité, efficience et complexité).

Faire un bilan des mesures prises antérieurement

Le crédit d’impôt pour le transport en commun et le crédit d’impôt à l’investissement pour des places en garderie font partie des dépenses fiscales fédérales qui ont été jugées insatisfaisantes au terme de leur évaluation. Indûment complexes, ces deux crédits étaient peu utilisés, et se sont donc avérés inefficaces pour encourager les changements souhaités au sein de la population (utiliser le transport en commun ou investir dans les places en garderie). Les deux ont été annulés et remplacés dans le budget de 2017 par des promesses de dépenses directes en vue d’améliorer les infrastructures de transport en commun et de créer des places de garderie abordables.

En 2017, le ministère des Finances du Canada a entrepris une évaluation du crédit d’impôt pour la condition physique des enfants et du crédit d’impôt pour les activités artistiques des enfants, deux dépenses fiscales qui avaient pour objectif politique d’encourager la participation des jeunes à des activités physiques, artistiques, culturelles et récréatives. Les résultats de l’évaluation ont amené le gouvernement à annuler ces crédits parce qu’ils ne répondaient pas aux critères d’efficacité, d’équité et d’efficience pour plusieurs raisons :

• les économies d’impôt moyennes par enfant – de 64 $ en 2017 – étaient relativement petites et peu susceptibles de générer d’importantes réactions comportementales, d’autant plus que les décisions familiales quant à la participation des enfants à des activités sont assez peu influencées par les prix;
• les deux crédits étaient principalement utilisés par des familles à revenu élevé;
• ils donnaient lieu à des gains fortuits pour les familles qui auraient inscrit leurs enfants à ces programmes avec ou sans les crédits.

Au moment d’éliminer ces crédits, le gouvernement a précisé qu’il voulait simplifier le régime fiscal et mieux cibler le soutien aux familles ayant des enfants.

Également en 2017, le ministère des Finances du Canada a évalué la Taxe sur les produits et services (TPS) en fonction des mêmes critères. Il est arrivé à la conclusion que cette dépense fiscale permettait de réaliser son objectif, soit accroître l’équité en réduisant le fardeau fiscal de cette taxe sur les personnes à revenu faible ou modeste, pour qui la taxe s’applique au même taux.

Cette évaluation a montré que le crédit pour la TPS est effectivement bénéfique pour les populations visées et qu’il atteint vraisemblablement l’objectif de manière plus efficiente que les exonérations de taxe, les taux multiples et d’autres solutions.

Le vérificateur général a conclu que les deux évaluations avaient été effectuées correctement compte tenu des critères énoncés. Il a cependant aussi souligné que le ministère n’évalue pas systématiquement toutes les dépenses fiscales et que, même lorsqu’un examen a lieu, les résultats de celui-ci ne sont généralement pas publiés. Le vérificateur général recommande que les dépenses fiscales fassent l’objet des mêmes évaluations systématiques que les autres ministères sont tenus de faire à l’égard des dépenses de programmes directes.

Le coût total des crédits et d’autres dépenses fiscales devrait aussi être évalué. Sans surveillance adéquate, l’accumulation de nouveaux crédits adoptés au fil du temps peut engendrer d’importants coûts et distorsions. Ainsi, au sujet de son examen des avantages fiscaux, des déductions, des exemptions et des remboursements provinciaux, le gouvernement du Manitoba a écrit ce qui suit dans son budget de 2017 :

Le système de crédits d’impôt du Manitoba est l’un des plus diversifiés et des plus complexes au Canada. Il représente actuellement une dépense annuelle d’environ 600 millions de dollars. Cela équivaut approximativement à 15 % du total des recettes provenant de l’impôt sur le revenu réparti sur plus de 30 crédits d’impôt provinciaux. Ces crédits accroissent les coûts de contrôle assumés par les Manitobains ainsi que les frais administratifs versés par la Province au gouvernement fédéral.

Relancer un examen exhaustif des dépenses fiscales

CPA Canada et de nombreuses autres organisations nationales, comités parlementaires et économistes de premier plan signalent depuis longtemps qu’une refonte du système fiscal est nécessaire. Dans une série de rapports où nous réclamons une telle refonte, nous avons précisé que les dépenses fiscales doivent faire l’objet d’une attention particulière en raison des complications qu’elles entraînent pour les contribuables, leurs conseillers et l’ARC.

Bien que cette réforme doive demeurer une priorité à long terme, les circonstances actuelles obligent incontestablement le gouvernement à se concentrer sur les besoins immédiats des particuliers et des entreprises afin de concrétiser la reprise économique au pays.

Dans l’intervalle, nous recommandons au gouvernement de revoir sa promesse de 2019 d’entreprendre un examen des dépenses fiscales. Un tel examen bénéficierait d’un appui fort des CPA. En réponse à une enquête sur le système fiscal menée en 2018, 71 % des CPA ont déclaré que le mécanisme des dépenses fiscales du Canada est trop compliqué et qu’il nécessite une refonte.

L’examen des dépenses fiscales proposé par le gouvernement avait pour but d’éliminer les allégements fiscaux inéquitables dont bénéficient les Canadiens bien nantis. Nous sommes cependant d’avis que ce serait aussi l’occasion pour le gouvernement d’élargir l’analyse, en vue de rationaliser les déductions et les crédits d’impôt, d’éliminer les avantages fiscaux inefficients ou mal ciblés et d’accroître l’automatisation du système fiscal.

De préférence, cet examen devrait avoir lieu avant l’ajout ou l’élargissement de toute dépense fiscale; les dépenses actuelles ou nouvelles devraient être soumises aux mêmes critères d’évaluation. Compte tenu des couches successives de modifications complexes ajoutées au système fiscal par l’adoption de nouvelles dépenses fiscales, il est important de déterminer si ces dépenses permettent d’atteindre les objectifs énoncés.

Dans un rapport récent, le Centre for Economic Policy Research précise l’importance que revêt l’évaluation des mesures retenues dans le contexte actuel de reprise économique :

Les gouvernements du monde entier ont des besoins accrus de recettes pour pouvoir réagir à la pandémie et ne peuvent se permettre d’en perdre en raison d’avantages fiscaux mal conçus. Ils doivent impérativement évaluer en profondeur leurs dépenses fiscales. Pour ce faire, l’estimation et la publication de leur coût budgétaire sont une première étape cruciale. [traduction]

Dans le contexte canadien, le professeur de droit Neil Brooks suggère que « toutes les dépenses fiscales devraient faire l’objet d’une analyse réalisée par une commission d’experts en politiques publiques, pour rationaliser les dépenses faites au moyen du système fiscal. Un tel processus rehausserait l’intégrité du système fiscal canadien, améliorerait l’efficience et l’équité des programmes de dépenses publiques, et favoriserait la transparence ainsi que le dynamisme de la démocratie canadienne. » [traduction]

Adopter une approche judicieuse en matière de fiscalité

Si le gouvernement fédéral songe aux moyens de mettre ces dernières mesures en œuvre, nous l’encourageons à suivre la même approche judicieuse en matière de fiscalité que nous recommandons pour toutes les nouvelles mesures fiscales. Ainsi, il devrait viser :

• la simplification des règles fiscales;
• l’analyse rigoureuse des hausses d’impôts envisagées;
• la mise en place d’un cadre décisionnel fondé sur des principes pour les modifications fiscales proposées.

En vertu de cette approche, il serait nécessaire d’examiner attentivement toutes les modifications envisagées en matière de fiscalité pour s’assurer qu’elles seront bonnes pour l’économie et efficaces, et qu’elles limiteront les perturbations pour les particuliers et les entreprises. Les nouvelles mesures devraient être étayées par des données et bien ciblées; elles tiendraient compte des interactions avec les autres mesures fiscales et le système fiscal dans son ensemble. Des consultations publiques en amont permettraient d’éviter des conséquences inattendues et une complexité inutile, et favoriseraient l’obtention de meilleurs résultats. Des évaluations après mise en œuvre devraient avoir lieu régulièrement afin que le système fiscal soit désencombré, à jour et en phase avec les changements économiques et sociaux.

Nous encourageons le gouvernement à adopter cette approche pour la réalisation de ses promesses électorales. Nous serons heureux de le faire bénéficier de notre expertise et de nos observations dans le cadre de ce processus.