Procéder par essais et erreurs pour modifier les lois fiscales : tout sauf une bonne idée
Dans le secteur du jeu vidéo, il est courant de lancer des versions bêta auprès d’utilisateurs impatients d’en faire l’essai et d’en détecter les bogues afin que les développeurs puissent apporter des correctifs avant la mise en marché des produits. Grâce à cette forme d’externalisation ouverte, les développeurs réalisent de grosses économies sur le contrôle qualité interne.
Cela dit, lorsqu’il s’agit de politiques publiques et de réglementation, cette stratégie n’est sans doute pas la plus efficace. Tester des mesures fiscales est loin d’être amusant.
Pourtant, ces dernières années, c’est ainsi que le gouvernement fédéral a choisi d’agir à l’égard de nouvelles règles fiscales, comme celles relatives à la taxe sur les logements sous-utilisés (TLSU) et aux exigences de déclaration des simples fiducies. Il a imposé de nouvelles mesures aux contribuables et à leurs conseillers, et s’est ensuite empressé de réparer les dégâts à la volée.
Dans le cas de la TLSU, censée cibler les propriétaires étrangers, les Canadiens qui possédaient indirectement des immeubles résidentiels par l’intermédiaire d’une fiducie, d’une société de personnes ou d’une société par actions canadiennes déterminées se sont retrouvés dans la ligne de mire du fisc. Les contribuables, bien qu’exonérés d’impôt, et leurs CPA ont investi beaucoup de temps pour comprendre les règles et remplir les déclarations. Ce processus absurde a occasionné des coûts et du stress inutiles pour les personnes concernées, n’a généré aucune recette fiscale supplémentaire et n’a aucunement amélioré la situation dans le marché du logement. Après avoir essuyé maintes critiques de la part des parties prenantes, dont CPA Canada, le ministère des Finances a déposé en novembre dernier des modifications à la TLSU afin de « faciliter l’observation de la loi ».
Autre exemple plus récent : les nouvelles règles de déclaration des simples fiducies. Ces modifications de la Loi de l’impôt sur le revenu émanent d’un ministère des Finances qui peine à suivre le rythme de l’activité législative de nature fiscale du gouvernement fédéral. L’application de la version définitive des règles s’est avérée si large qu’elle aurait imposé des obligations de déclaration aux simples fiducies qui n’avaient jamais été visées en premier lieu. Après avoir tiré la sonnette d’alarme pendant des mois sur les graves lacunes du système, et à quelques jours seulement de la date limite de production des déclarations, les autorités ont décidé d’exonérer les simples fiducies pour l’année d’imposition 2023. L’Agence du revenu du Canada a annoncé qu’elle « travaillera avec le ministère des Finances afin de clarifier ses directives sur cette exigence de déclaration ».
Il y a là un problème auquel il faut s’attaquer.
Dans les deux cas cités, le fédéral a choisi de tester ses nouvelles règles plutôt que de mener une consultation, d’écouter les conseils d’experts externes et de corriger les problèmes avant l’entrée en vigueur des règles. Entre-temps, les contribuables et les comptables ont fait les frais de cette démarche dénuée de sens.
Heureusement, le gouvernement n’a pas agi de la sorte avec toutes les mesures fiscales annoncées récemment. Pensons, par exemple, aux modifications du traitement fiscal des transferts intergénérationnels d’actions d’une société. Pendant des années, en vertu de l’article 84.1 de la Loi de l’impôt sur le revenu, il était plus avantageux, du point de vue de la planification fiscale, de transférer des actions à un tiers qu’à un enfant ou petit-enfant. Le ministère des Finances a fini par apporter des modifications qui ne pénalisent pas les membres de la famille, et qui permettent aux véritables transferts intergénérationnels d’entreprises de bénéficier du traitement des gains en capital et même d’une exonération cumulative des gains en capital. Dans ce cas, même si les modifications ont évolué depuis le dépôt du projet de loi C-208, le gouvernement a consulté les parties prenantes, dont le Comité mixte sur la fiscalité de l’Association du Barreau canadien et de CPA Canada, et le ministère des Finances a donné suite à certaines recommandations importantes. Un tel résultat est l’exception et non la règle.
De toute évidence, nous avons la possibilité de tirer des leçons de la mise en œuvre déficiente de la TLSU et des règles de déclaration des fiducies. Le gouvernement fédéral devrait se montrer plus prudent et plus ouvert à la collaboration dans le cadre de la réforme fiscale. La législation fiscale étant complexe et technique, tout le monde y gagne lorsque le ministère des Finances prend le temps de tirer parti des ressources de la communauté fiscale pour rédiger des dispositions législatives efficaces qui concilient les objectifs stratégiques et le fardeau de l’observation des règles imposé aux contribuables.
Si les essais bêta sont parfaits pour détecter les bogues dans un jeu vidéo, ce n’est pas la bonne approche pour mettre en œuvre des mesures fiscales. Je préfère l’adage du charpentier : mesurer deux fois et couper une fois. C’est une vision pragmatique des choses qui peut certainement s’appliquer à la politique fiscale.